Migreurop
Dans le cadre de la révision périodique de l’accord de Cotonou, prévue par l’article 95, paragraphe 3, le Conseil de l’Union a adopté, le 23 février 2009, les directives de négociation présentées au Président du Conseil des ministres ACP. Dans l’annexe de ces directives , on peut lire ceci :
« Il convient de se préoccuper de la question de la migration afin de renforcer le lien entre migration et développement, la gestion des migrations légales et la lutte contre les migrations clandestines ».
Dans le rapport de la Commission développement (DEVE) adopté par le Parlement européen lors de sa séance plénière du 20 janvier dernier (sur proposition de Madame Eva Joly, rapporteur et membre de la Commission DEVE), l’assemblée parlementaire affirme :
« 31. rappelle la Commission européenne et les Etats ACP à inclure, à l’article 13 de l’accord ACP-UE sur les migrations, le principe de migration circulaire et sa facilitation pour l’octroi de visas circulaire ; souligne que ledit article insiste sur le respect des droits de l’homme et sur le traitement équitable des ressortissants des Etats ACP, mais que la portée de ces principes est gravement compromise par des accords bilatéraux de réadmission, conclus avec des pays de transit dans un contexte d’externalisation de la gestion des flux migratoires par l’Europe, qui ne garantissent pas le respect des droits des migrants et peuvent conduire à des réadmission « en cascade » qui mettent leur sécurité et leur vie en danger » .
En effet, comme le souligne le Parlement européen, plusieurs problèmes sont à soulever concernant une éventuelle révision de cet article 13 :
. Le processus de décision qui amène à la révision de l’Accord de Cotonou et le mandat de négociation : un processus unilatéral opaque
Il est regretté que ni le Parlement européen, ni l’Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE pas plus que les organisations de la société civile n’aient pas été associés au processus de décision qui a mené a l’identification des domaines et des articles de l’Accord de Cotonou qui devraient être révisés mais également l’établissement du mandat de négociation adopté par le Conseil de l’Union européenne et le Conseil des ministres ACP.
Il est en effet impossible de connaître, outre les domaines de négociation, les termes mêmes de celle-ci, surtout s’agissant d’une matière aussi sensible que celle relative aux migrations et la « lutte contre l’immigration clandestine ». Cela est d’autant plus inquiétant à la lecture d’une note du Centre européen de gestion des politiques de développement, de décembre dernier , à propos de cette question. En effet, le centre européen souligne que les modifications souhaitées par l’Union européenne sur cet article va rendre responsables et contraindre les pays ACP (il n’y aura plus besoin d’accords bilatéraux complémentaires) à réadmettre leurs nationaux sans considération de leurs capacités et conditions d’accueil spécifiques. Le Centre européen continue en affirmant que cela fera peser des obligations ingérables pour de nombreux pays.
. Des conditions trop lourdes imposées aux pays ACP : l’identification des nationaux, un problème pour les pays ACP
Le centre européen de gestion des politiques de développement revient également dans sa note sur les conditions que devraient accepter les pays ACP. Elles sont très stricts, d’après le centre, notamment la charge de la preuve de la nationalité du réadmis qui incombera aux pays ACP alors même que la procédure et les critères de coopération du pays ACP ne sont pas clairs. Dans l’hypothèse où le pays ACP requis ne répond pas sur la nationalité d’une personne dans un certain délai, cette dernière sera alors automatiquement considérée de la nationalité de ce pays et donc renvoyée vers ce dernier. Ainsi, des personnes pourront être renvoyées vers des pays qu’elles ne connaissent pas, vers lesquels elles n’ont aucun lien. Ces personnes seront donc bloquées et le pays receveur sera dans l’obligation de trouver une solution pour elles ou certainement dans la plupart des cas les laisser livrer à eux-mêmes.
Ainsi pour le Conseil de l’UE, les pays tiers doivent contribuer à l’identification des personnes dont la nationalité est présumée ou incertaine. Le renversement de la charge de la preuve entraînera donc des difficultés car il est plus simple de déterminer la nationalité de quelqu’un que de dire qu’elle n’est pas de telle nationalité. De plus, ce renversement, s’il s’accompagne d’une mauvaise volonté de certains pays d’origine à reconnaitre ses ressortissants, d’autres pays pourraient se retrouver entre l’Union européenne qui souhaitent réadmettre dans le cadre de l’article 13 modifié et un pays d’origine de mauvaise volonté qui ne veut pas accueillir ses ressortissants. Ce pays serait donc alors bloqué par les délais et obligé de réadmettre des non ressortissants.
Dans les accords communautaires de réadmission (11 à ce jour), les clauses et les annexes sur l’identification des personnes expulsées permettent déjà assez facilement de surmonter les obstacles de la détermination de la nationalité et de la délivrance de documents de voyage. Des négociation plus poussées dans ce domaine amènerait comme conséquence que la partie requise (c’est à dire celle à qui on fait la demande de réadmission et qui est généralement le pays tiers) soit contrainte à reconnaître plus rapidement comme « ses nationaux » des personnes qui ne le sont pas, en méconnaissant précisément cette obligation de droit international . Ceci est d’autant plus vrai s’agissant de l’Accord de Cotonou car l’article 13 ne prévoit que le principe de la réadmission de ses propres nationaux. Cela pourrait arriver à tout moment, mais encore plus lors des arrivées importantes de migrants sur le territoire d’un des pays de l’UE, comme cela a pu être le cas en Espagne ou en Italie. Ainsi, lors de la mission réalisée par l’eurodéputée Hélène Flautre dans les îles Canaries, du 16 au 19 octobre 2006, il est fait état de l’envoi d’une délégation de représentants des autorités sénégalaises aux Canaries peu après la signature d’un accord entre l’Espagne et le Sénégal au début du mois de septembre 2006 : sur 6000 migrants arrivés par voie maritime au cours des mois précédents, en quelques jours, 5000 d’entre eux ont été identifiés comme Sénégalais, ce qui a permis de les refouler sans délai. Le rapport de la mission s’appui sur de témoignages précis comme celui de Carlos Arroyo, de Médecins du Monde, qui « a vu cette pratique choquante avoir cours dans un commissariat : un responsable des autorités espagnoles, à qui un migrant lui répondait qu’il était mauritanien, a écrit, sans lui notifier d’ailleurs, « sénégalais » sur son formulaire »
Il y a donc une contradiction entre le fait de vouloir d’une part un accord qui couvre la réadmission des nationaux et d’autre part le fait d’augmenter les risques qu’une personne se retrouve dans un pays qui n’est pas le sien, bloqué sans aucune ressource.
Au-delà de la question concernant l’identification des personnes, d’autres problèmes sont soulevés par les accords de réadmission : le respect du principe de non-refoulement, prévu à la Convention de Genève, ou le risque de traitements inhumains ou dégradants, interdit par l’article 3 de la CEDH.
. La révision de l’article 13 de l’Accord de Cotonou, la problématique de la réadmission et les risques de refoulement
Concernant le refoulement, il n’est un secret pour personne que, parmi les pays faisant partie du groupe des Etats d’Afrique, Caraïbe et Pacifique, il y en a qui n’offrent pas de conditions de stabilité politique et sociale qui garantissent efficacement le respect des droits de l’homme. Cela, alors même que la politique d’asile européenne est réduite à une peau de chagrin et que l’UE et ses Etats membres sont plus préoccupés à faire en sorte que ces demandeurs d’asile n’arrivent pas sur le sol européen. Les déclarations récentes du ministre de l’immigration français, lors de l’arrivée sur l’île de Corse des 124 exilés, Kurdes de Syrie, le 23 janvier dernier illustrent bien cette tendance.
. La réadmission et le risque de traitements inhumains ou dégradants, consacré à l’article 3 de la CEDH. Pour ce qui est de l’article 3 de la CEDH, qui va s’assurer (et de quelle manière) que les personnes expulsées ne seront pas renvoyées vers de pays où elles risquent leur vie ou leur intégrité ? D’autant plus qu’il s’agit de pays pour la plupart dans une situation économique très faible et politiquement instables. Qui garantira par ailleurs que les migrants « renvoyés par erreur » seront éventuellement acheminés vers leurs pays d’origine ? Ou pourront-nous pressentir que le sort qui leur sera assuré sera celui de l’enfermement ? C’est une logique déjà bien présente dans certains pays de l’ACP comme le Sénégal ou la Mauritanie, mais aussi, d’une manière plus informelle, au Mali .
. Pour finir, les migrations circulaires ne sont pas une solution
Dans le rapport présenté par Mme Joly, le Parlement européen invite le Conseil à inclure, lors de la révision de cet article 13, le principe des migrations circulaires et la facilitation de délivrance de « visas circulaires ».
Les migrations circulaires sont définies par la Commission européenne comme une « forme de migration gérée de façon à permettre un certain degré de mobilité licite, dans les deux sens, entre deux pays », et présentées comme une forme de gestion de flux migratoires où chaque partie trouve « son compte » : tant les pays de départ, comme ceux d’arrivée ainsi que les migrants eux-mêmes. La Commission et le Conseil s’attèlent par ailleurs à la mise en place de ces migrations, à travers notamment la conclusion de « partenariats pour la mobilité et les migrations circulaires », dont un partenariat pilote a été signé avec un des pays de l’ACP, à savoir le Cap-Vert. Toutefois, les migrations circulaires sont loin de répondre à une gestion de flux migratoires légaux dans le respect des droits des migrants, rentrant plutôt dans la logique de la lutte contre l’immigration irrégulière avec le corollaire de violations de ces droits que cette politique implique.
Ainsi, alors que le retour volontaire du migrant est, aux yeux de l’UE comme un élément intrinsèque de la migration circulaire, il est, de fait, forcé à ce retour et tous les moyens seront trouvés pour qu’il soit effectif, où les accords de réadmission jouent un rôle fondamental. Deux exemples nous montrent pleinement la réalité des migrations circulaires et leurs effets pervers : les cas de travailleurs saisonniers en France et en Espagne.
